„Konflikt interesów- może dotyczyć interesów rzeczowych, proceduralnych, psychologicznych. Związany jest z zablokowaniem realizacji potrzeb wynikających ze współzależności między ludźmi”.
Konflikt interesów w organizacjach pozarządowych na przykładzie fundacji
Podejmując temat konfliktu interesów w organizacji pozarządowej musimy rozważyć go na kilku płaszczyznach. Możemy potraktować go jako element sporu etycznego, dotyczącego etyki sprawiedliwości społecznej, oraz jako element etyki indywidualnej, choć wyznaczenie granicy pomiędzy tymi dwoma elementami jest niezmiernie trudne, o ile nie niemożliwe.
Etyka sprawiedliwości społecznej mówi nam o sposobach i warunkach zapewnienia formom zbiorowym (np. danym instytucjom) ich sprawiedliwego funkcjonowania zarówno wewnątrz instytucjonalnego, jak i we współpracy z innymi podmiotami, tak, aby oba te działania były moralnie uzasadnione i właściwe. Taki rodzaj etyki dąży do moralnego ideału szeroko pojętego zbiorowego funkcjonowania społecznego ludzi.
Etyka indywidualna człowieka zaś to jego osobiste, wewnętrzne przeświadczenie o tym, co jest dobre, a co złe i jak należy postępować w zgodzie ze sobą. Na wykształcenie w sobie danej normy etycznej wpływa nasze wychowanie, rodzina, wzorce i normy kulturowe w jakich wyrośliśmy.
Trudno zatem postawić granicę pomiędzy tymi pojęciami, albowiem trudno zapewnić w organizacji pozarządowej pożądane ze względu na aspekt moralny i etyczny zachowania jej członków, dotyczące codziennego, wspólnego funkcjonowania na rzecz jej rozwoju, gdy pojedyncze osoby kierują się odmiennymi od założonych wzorcami etycznymi. Oba te pojęcia etyki potrafią na siebie wzajemnie wpływać i podporządkowywać decyzje w jednym wymiarze, od kontekstu lub stanu rzeczy w drugim wymiarze.
Jakiekolwiek więc działanie w sytuacji rzeczywistego konfliktu interesów godzi w każdą instytucję na gruncie jej pozytywnego wizerunku, co w przypadku organizacji takich jak fundacje, jakich głównym celem są działania społeczne, może mieć konsekwencje szczególnie dotkliwe. Fundacje bowiem, są bytami prawnymi o jakich można powiedzieć, iż są instytucjami zaufania społecznego. Nie działają dla zysku, a ich celami są cele społecznie i/lub gospodarczo użyteczne.
To odróżnia je od stowarzyszeń, jakich cele mogą być nierealne i niemożliwe do wykonania. Stowarzyszenia mogą działać ponadto w interesie swoich członków (np. Stowarzyszenie Neurochirurgów, Stowarzyszenie Wielbicieli Zabytkowych Samochodów, Stowarzyszenie Osób z Celiakią itp.) Stowarzyszenie może mieć też niczym nieograniczoną liczbę członków różnego rodzaju (zwykłych, wspierających, honorowych, nadzwyczajnych itp.), figurujących wyłącznie w dokumentacji wewnętrznej danego stowarzyszenia.
Fundacja natomiast jest formą prawną, w jakiej nie występuje pojęcie członkostwa, członków posiadają jedynie jej organy powołane przez fundatora/fundatorów (zarząd, rada itp.) i wszystkie te osoby figurują w Krajowym Rejestrze Sądowym wraz z nr PESEL. Jest to więc całkowita transparentność, jeśli chodzi o zasoby kadrowe, tworząca większe społeczne zaufanie do fundacji, w porównaniu do stowarzyszeń.
Kiedy mówimy o konflikcie interesów?
O klasycznym konflikcie interesów możemy mówić, gdy społeczna odpowiedzialność i dobrze pojęty interes instytucji (w danym przypadku fundacji) zaczyna kolidować z prywatnym interesem osób kierujących daną jednostką (fundacją). Innymi słowy- gdy fundacja jako byt prawny, lub osoba ją reprezentująca, jest zmuszona w wyniku okoliczności różnego rodzaju (działań własnych, cudzych, zależnych od niej, bądź nie) do decyzji, których podjęcie na korzyść podmiotu, wobec jakiego posiada zobowiązania, działa na niekorzyść drugiego podmiotu (lub osoby), wobec jakiej również posiada zobowiązania.
Konflikt interesów to również działanie w interesie własnym, osoby bliskiej, trzeciej, lub instytucji, które co do zasady stoją w opozycji do interesu publicznego. Ma on również miejsce wówczas, gdy zachodzi obawa o ewentualny konflikt interesów, że np. osoba reprezentująca fundację może w przypuszczeniu przedkładać korzyści prywatne, przed korzyściami dla bytu, jaki reprezentuje i w domniemaniu winna działać na jego korzyść. Najprościej rozumiany konflikt interesów, można określić jako „bycie sędzią we własnej sprawie” (iudex in causa sua), czy inaczej jako „przyznawanie samemu sobie” (dóbr, korzyści etc.).
Konflikt interesów, gdy się pojawia, nie jest sam w sobie czymś niewłaściwym. W świecie globalnym, w jakim funkcjonujemy i piastujemy różne stanowiska, jest czymś co w określonych okolicznościach musi nastąpić prędzej czy później. Istotą sprawy jest to, jak go rozwiążemy, zapobiegając jednocześnie jego powtórzeniom i mutacjom w konkretnych okolicznościach.
Posłużmy się przykładem:
Prezes zarządu fundacji zostaje jednocześnie wybrany posłem na Sejm RP. Nie mogąc pobierać dwóch równoległych pensji, rezygnuje z uposażenia należnego prezesowi zarządu, pozostawiając sobie znacznie wyższą pensję sejmową. Oświadcza więc, że stanowisko prezesa zarządu pełnić będzie w fundacji społecznie. I na tym mógłby być koniec. Stanowiłoby to bowiem wybrnięcie z konfliktu interesów, jeśli chodzi o kwestię uposażenia. Jednak jako prezes zarządu postanawia wprowadzić diety za posiedzenia zarządu, które sam również pobiera, wyrównując sobie tym samym utraconą pensję. Wyrównuje ją także biorąc różnego rodzaju faktury na fundację, za zakupy, jakie uznać można za prywatne-książki, taksówki, obiady w restauracji, podróże.
Wszystko jest udokumentowane i opisane, jako wydatki tematycznie związane z profilem prowadzonej przez siebie fundacji. Jednak sytuacja taka nie jest transparentna, a jej ocena moralna nie może być poprawna. I o ile w przypadku poszczególnych zakupów można jeszcze próbować polemizować, o tyle wprowadzenie diet za posiedzenia zarządu, jakiemu się przewodniczy na zasadzie społecznej, budzi uzasadniony sprzeciw i negację.
Jest to klasyczny przykład konfliktu interesów na zasadzie stanowienia we własnej sprawie, czyli postępowanie osoby, jaka oprócz wynikającego z pełnionej funkcji interesu publicznego, reprezentuje także swój interes prywatny, przyznając samemu sobie określone dobra.
Innym przykładem tego rodzaju będzie przykład, gdy prezes organizacji jaka przydziela granty mniejszym organizacjom jest również prezesem organizacji, jaka się o te granty ubiega. Dotacja zostaje przyznana i aby uniknąć sytuacji, w której sam ze sobą musiałby zawrzeć niedozwoloną umowę zarówno przekazania jak i przyjęcia pieniędzy, upoważnia do jej podpisania innych członków zarządu.
Posłużmy się także innym przykładem: fundacja składa wniosek o dotację do instytucji grantodawczej. Przy pierwszej weryfikacji wniosków pod kątem ich zgodności z wymogami formalnymi, członek komisji weryfikacyjnej odnajduje błąd. Ponieważ z przewodniczącym rady nadzorczej fundacji pozostaje od lat w bliskiej przyjaźni, potajemnie przekazuje wadliwy wniosek do poprawki i wymienia egzemplarz z błędem na wersję prawidłową. W toku dalszego procedowania, przyznaje temu wnioskowi najwyższą ilość punktów, namawiając do tego pozostałych członków komisji, dzięki czemu wniosek rozpatrzony jest pozytywnie i fundacja uzyskuje dotację. Od przewodniczącego rady fundacji otrzymuje za to gratyfikację, czyli łapówkę. Żeby jednak proceder mógł dojść do skutku, musi zaistnieć w tym wypadku szereg połączeń. Przewodniczący rady za porozumiem pozostałych członków i jej i zapewne zarządu uzgadnia wysokość łapówki, oraz jej źródło (być może wrzucona zostanie w tzw. koszty fundacji), zaś członek komisji za poparcie owego wniosku, „odwdzięcza” się pozostałym członkom komisji poparciem „ich” wniosków. Jest to typowy przykład formy konfliktu interesów, jaki uznać możemy za swoistą krzyżówkę, albowiem nie stanowi ona klasycznego stanowienia we własnej sprawie, jest natomiast „bezprawnym (nieuprawnionym) wpływaniem”, a więc jedną z jego postaci. W „pierwszej linii” tego konfliktu zaangażowane były dwie osoby pełniące funkcje publiczne (członek komisji i przewodniczący rady), zaś interes (dotacja) był jeden.
Pokażmy teraz przykład odwrotny, z jedną osobą pełniącą funkcję publiczną i dwoma interesami. Fundacja posiada duży kapitał z jakiego przydziela granty innym, mniejszym organizacjom pozarządowym. Głos decydujący w kwestii komu przypadnie dotacja i w jakiej wysokości, należy do prezesa jej zarządu. Jeden z wniosków złożyło stowarzyszenie, jakiego prezes jest synem wybitnego lekarza w konkretnej dziedzinie, posiada szerokie kontakty, możliwości i prywatną klinikę. Żona prezesa fundacji przyznającej granty jest zaś ciężko chora a pobyt w tak renomowanej klinice pod opieką najlepszych specjalistów jest dla niej wielką szansą na poprawę zdrowia. Interes nr 1 to dotacja, interes nr 2 –leczenie.
Konflikt interesów może także pojawić się na tle dobrze znanego w przestrzeni publicznej łapownictwa. Polega ono na wręczaniu, braniu lub żądaniu korzyści majątkowej lub osobistej i klasyfikuje się na łapownictwo bierne, tzw. sprzedajność (przyjmowanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną korzyści majątkowych, osobistych, lub ich obietnic), oraz czynne, tzw. przekupstwo (udzielenie osobie będącej funkcjonariuszem publicznym korzyści majątkowej, osobistej, lub jej obietnicy).
Jak radzą sobie organizacje
Istnieją pewne regulacje prawne dotyczące konfliktu interesów w organizacjach pozarządowych, jednak dotyczą one wąskiej sfery – zakazują bowiem osobom zajmującym kierownicze stanowiska państwowe i samorządowe bycia członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą, lub regulują kwestie organizacji posiadających status pożytku publicznego. Ogromna większość fundacji działa jednak bez działalności gospodarczej, niewielka ich liczba prowadzi także działalność odpłatną. Niektóre sfery regulują postanowienia zawarte na szczeblach lokalnych, typu: samorząd-organizacje pozarządowe, samorząd-federacja, samorząd-partnerstwo, bądź też inne organy administracji publicznej. Są także dyrektywy dotyczące poszczególnych programów finansowych, zarówno państwowych jak i zagranicznych. Brak jest jednak dostatecznych uregulować prawnych, a debaty jakie mają miejsce w tym temacie w gronie samych podmiotów trzeciego sektora nie wyczerpują potrzeby uporządkowania tego – kluczowego z punktu widzenia zaufania społecznego, zagadnienia.
Niestety konflikt interesów nie posiada w polskim systemie prawnym odpowiedniej definicji, większość uregulowań w prawie (zarówno polskim jak i zagranicznym) dotyczy zjawiska korupcji, które to, choć związane z konfliktem interesów bardzo często, nie jest jednak z nim tożsame w najmniejszym choćby stopniu.
Wydaje się więc, że instytucje prawodawcze i legislacyjne niejako pomijają i lekceważą fakt, iż odpowiednie zdefiniowanie pojęcia konfliktu interesów stanowiłoby słuszny punkt wyjścia dla wprowadzania porządku w odpowiednich przepisach. Zastosowanie odpowiedniej polityki zarządzania konfliktem interesów stanowiłoby odpowiednią płaszczyznę do walki z korupcją, łapówkarstwem, nieetycznymi zachowaniami itd. Oczywiście zjawiska te nie dotyczą jedynie sfery pozarządowej, natomiast uporządkowanie pojęć, zredefiniowanie niektórych i odpowiednie akty prawne (w tym międzynarodowe), uwzględniające specyfikę tego zjawiska w tym sektorze, znacząco wpłynęłoby na poziom zaufania społecznego, a co za tym idzie na lepszą jakość i odbiór działań organizacji, uważanych za instytucje tzw. zaufania publicznego.
O ile kwestia stowarzyszeń nie jest w 100% przypisana do bycia instytucją tzw. publicznego zaufania, bowiem powołać je można także do celów nierzeczywistych i niemożliwych do realizacji (Stowarzyszenie Latających Muchomorów, Stowarzyszenie Umarłych Poetów, Stowarzyszenie Poszukiwaczy Krasnoludków), to fundacja, jako podmiot działający dla celów społecznie użytecznych, takie zaufanie powinna budzić.
Wiele fundacji wprowadza więc pewne rozwiązania na własną rękę, tworząc np. Kodeksy Dobrych Praktyk, czy wypracowując i spisując zasady działań, kodeksy etyczne wspólnie z pracownikami, biorąc pod uwagę kwestie etyczne i ogólnie pojętej uczciwości. Konflikt interesów bowiem pojawić się może zawsze, szczególnie zaś tam, gdzie stykają się ze sobą trzy sektory – pozarządowy, administracji publicznej i biznesowy. Jest to dobre rozwiązanie, choć tymczasowe i niewystarczające w dłuższej perspektywie. Kształtuje jednak dobre nawyki, uwypukla pewne zjawiska i kwestie, kreuje postawę etyczną, jaka przeciwstawia się niemoralnym i nieetycznym zachowaniom i decyzjom.
Konflikt interesów w zetknięciu administracji publicznej i organizacji pozarządowych
W tym wypadku najbardziej spotykaną formą konfliktu interesów jest przyznawanie różnego rodzaju dóbr publicznych organizacjom, w których organach zasiadają, bądź związane są w jakikolwiek inny sposób osoby mające wpływ na przyznawanie tych dóbr. Najczęściej dobrami tymi są dotacje finansowe, ale może to być także np. bezpłatne użyczenie siedziby dla organizacji, bądź przestrzeni publicznej na organizację jakiegoś wydarzenia, festiwalu, pikniku itp.
Ponieważ potencjalnie każda osoba pełniąca funkcję publiczną (urzędnik, polityk, samorządowiec) bardzo często może stykać się z sytuacjami, jakie na pierwszym miejscu stawiają dobro ogólne, publiczne (społeczne, państwowe), a jednocześnie z drugiej strony wynikać z nich mogą sytuacje, stwarzające okazje do skorzystania z interesu własnego (rozumianego także jako interes znajomych, rodziny, zaprzyjaźnionej fundacji), pozostawanie w sytuacji takiego konfliktu może być więc stanem naturalnym. Praktyka jednak mówi, że niezmiernie rzadkie są przypadki, w których pracownik organu publicznego informuje pracodawcę zaistniałym konflikcie interesów, a ten z kolei korzysta z możliwości jakie daje Kodeks postępowania administracyjnego, który mówi, że „pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki oraz w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest np. małżonek oraz krewny i powinowaty do drugiego stopnia bądź osoba związana z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 24 KPA)”.
Problem ten dotyczy także różnego rodzaju grup roboczych, komitetów monitorujących, czy innych ciał społecznego dialogu, jakie mają wpływ na finansowanie działań trzeciego sektora.
Obecnie struktura administracji publicznej oraz samorządowej staje się coraz bardziej skomplikowana, szczególnie pod kątem współpracy z sektorem pozarządowym. Wymaga to więc monitorowania ew. konfliktów interesów, analizy tego zjawiska, a przede wszystkim pracy nad skutecznymi mechanizmami zabezpieczającymi przed skutkami tego zjawiska.
Aby podjąć z tym walkę, działaniami administracji publicznej powinna kierować bezstronność, która winna być szczególnym punktem na liście obowiązków urzędniczych, oraz działanie dla dobra publicznego. Jednak póki instytucje ustawodawcze nie stworzą odpowiednich ram prawnych, definiując pojęcie konfliktu interesów zarówno w sferze publicznej, jak i pozostałych (pozarządowej, prywatnej, majątkowej, politycznej), trudno mówić o skutecznym przeciwdziałaniu tym zjawiskom, albowiem nikłe obecne regulacje w tym zakresie są niewystarczające, zaś legalna definicja konfliktu interesów w polskim systemie prawnym nie istnieje.
- 9, pkt. 2 Kodeksu Etyki Pracowników Urzędu miasta stołecznego Warszawy mówi:
„Pracownik Urzędu podczas wykonywania swoich obowiązków jest bezinteresowny i bezstronny, równo traktuje wszystkich obywateli, z poszanowaniem ich prawa do prywatności i godności. W przypadkach konfliktu interesów w sprawach prywatnych i urzędowych pracownik wyłącza się z działań mogących rodzić podejrzenia o stronniczość lub interesowność, a także nie podejmuje żadnych prac oraz zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności z wykonywanymi obowiązkami. Zgłasza stwierdzone przez siebie przypadki niegospodarności, próby defraudacji środków publicznych oraz korupcji, a także inne fakty i działania budzące wątpliwości co do ich celowości lub legalności”.
Niestety tutaj także brak jasności, czym jest konflikt interesów, ani o jakiego rodzaju sprzeczność może chodzić. Brak też informacji o tym jakie działania mogą budzić podejrzenia o stronniczość lub interesowność. A o to, np. w sytuacji gdy urzędnik wchodzi w skład komisji przyznającej dotacje organizacjom pozarządowym posądzić jest bardzo łatwo. Szczególnie w wypadku, gdy sam związany był np. kilka lat temu z tym sektorem, bezpośrednio, lub poprzez rodzinę, lub w wypadku, gdy w organach władzy organizacji ubiegającej się o dotację, zasiada jego rodzina, co jest przecież zgodne z prawem. Idąc dalej-on sam może przecież zasiadać także w takich organach, albowiem wolność zrzeszania, jaką gwarantuje Konstytucja się daje mu takie prawo.
A to fragmenty Kodeksu Etyki pracowników Urzędu Miasta Gdyni:
„(…)Kierujemy się uczciwością. Stosując przepisy prawa, nie działamy z osobistą chęcią osiągnięcia jakichkolwiek korzyści. Nie przyjmujemy i przeciwstawiamy się przyjmowaniu bezpośrednio lub pośrednio korzyści majątkowych i niemajątkowych w zamian za określone działania lub zaniechania na rzecz jakichkolwiek osób (…)Kierujemy się bezstronnością. Nasz światopogląd nie ma wpływu na wykonywanie przez nas obowiązków służbowych. Równo traktujemy wszystkich uczestników prowadzonych spraw, nie ulegamy żadnym naciskom, nie przyjmujemy żadnych zobowiązań wynikających z pokrewieństwa, znajomości lub przynależności. Nie angażujemy się w działania, które skutkowałyby podejrzeniem o stronniczość i osobiste korzyści (…).
Podobne cytaty znaleźć możemy na wielu stronach www urzędów miast. Niektóre brzmią ładnie, niektóre jeszcze ładniej. Ponieważ jednak dla pracowników administracji w Polsce nie powstał do tej pory powszechnie obowiązujący Kodeks Etyki, poszczególne urzędy radzą sobie tak, jak umieją, jednak wszędzie brak jest definicji -a co za tym idzie -każdy może te zapisy uelastyczniać wedle swojego myślenia i odbioru, oraz potrzeb. Szczególnie zaś we współpracy z podmiotami ngo, jakie coraz częściej stają się podwykonawcami działań zlecanych przez urzędy miast.
W dobie coraz powszechniejszego korzystania przez administrację publiczną z usług typu outsourcing (przekazywanie zadań, funkcji, projektów i procesów do realizacji zewnętrznemu podmiotowi), w odniesieniu do organizacji pozarządowych, stać się to może praktyką niebezpieczną, bowiem w pewien sposób administracja „wyręcza się” przy tym podmiotami ngo, zaś podmioty te zaczynają balansować na granicy działalności stricte społecznej, z działalnością administracji państwowej. Jest to w pewien sposób pozbywanie się odpowiedzialności przez państwo, i to za zadania, jakie z definicji przynależą do sfery jego zadań. Powszechne jest przy tym myślenie, że skoro wykonawcą usługi ma być organizacja pozarządowa, a nie firma, to zapłacić można mniej. Tak więc outsourcing w odniesieniu do współpracy administracji państwowej z organizacjami pozarządowymi rodzić może obawy o ich wykorzystywanie. Nie jest też ich naturalną rolę świadczenie usług przynależnym pozostałym dwóm sektorom.
I choć Henry Ford słusznie powiedział, że „jeśli jest coś, czego nie potrafimy zrobić wydajniej, taniej i lepiej niż nasi konkurenci, to nie ma sensu, żebyśmy to robili; powinniśmy zatrudnić do wykonania tej pracy kogoś, kto zrobi to lepiej”, to włączanie w dużym stopniu organizacji pozarządowych w sferę za